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行業(yè)研究
信托業(yè)保障機制的實踐與啟示
時間:2018-12-03      來源:中國信托業(yè)保障基金有限責任公司黨委書記、董事長 劉宏宇

建立信托業(yè)保障機制,是黨中央國務院從信托業(yè)風險實際出發(fā)做出的重大決策,是我國金融業(yè)一項重大制度創(chuàng)新。作為國內(nèi)首家行業(yè)互助性保障基金,信托業(yè)保障基金的成立,體現(xiàn)了黨的十八屆三中全會提出的“堅持市場在資源配置中發(fā)揮基礎性作用”的重要原則,并將在貫徹落實黨中央關于未來三年“打好防范化解重大風險攻堅戰(zhàn)”重大部署中發(fā)揮重要作用,對于探索建立市場化金融風險處置機制具有積極意義。

一、信托業(yè)保障機制的建立

近年來,信托業(yè)快速發(fā)展,2014年末行業(yè)資產(chǎn)管理規(guī)模達13.98萬億元,成為我國第二大金融子行業(yè)。伴隨資產(chǎn)規(guī)模迅速增長,行業(yè)風險也不斷累積,特別是大量信托資金投向基礎產(chǎn)業(yè)和房地產(chǎn),短期資金來源與長期資金運用存在期限錯配,流動性風險增加,信托項目不能兌付時有發(fā)生,并伴生投資者集體上訪事件。針對以上問題,原銀監(jiān)會提出了建立信托業(yè)保障機制、構建行業(yè)“安全網(wǎng)”的構想。2014年7月,國務院批準了原銀監(jiān)會提出的建立信托業(yè)保障機制的方案,并同意設立中國信托業(yè)保障基金有限責任公司(以下簡稱“保障基金公司”),作為信托業(yè)保障基金的管理人。2014年12月,原銀監(jiān)會和財政部聯(lián)合發(fā)布《信托業(yè)保障基金管理辦法》,隨后原銀監(jiān)會發(fā)布《中國信托業(yè)保障基金有限責任公司監(jiān)督管理辦法》(以下簡稱“兩個辦法”)。2015年1月,保障基金公司獲發(fā)營業(yè)執(zhí)照,正式運營。

成立三年多來,保障基金公司貫徹落實銀保監(jiān)會黨委工作部署和監(jiān)管要求,認真履行保障基金管理人職責,圍繞防范、化解和處置信托業(yè)風險的主要任務目標,不斷優(yōu)化保障基金籌集、管理和使用,持續(xù)探索對信托業(yè)風險的事前預防、事中化解和事后救助機制,初步發(fā)揮了維護信托業(yè)安全穩(wěn)健運行的作用。

二、信托業(yè)保障機制的制度設計與實踐基礎

“兩個辦法”是信托業(yè)保障機制的基礎性規(guī)章,明確規(guī)定了我國信托業(yè)保障機制的核心要素和主要內(nèi)容,其核心是“以行業(yè)資金解決行業(yè)自身問題”,探索市場化風險處置方式,解決政府救助成本高昂問題,降低道德風險,提升市場信心。

(一)在基金層面,堅持行業(yè)互助、最小成本、市場化防范風險的基本理念

一是采取行業(yè)自籌形式建立行業(yè)互助基金。由信托業(yè)市場參與者共同籌集,依靠行業(yè)力量化解行業(yè)風險,沒有使用財政資金。建立基金理事會決策機制,負責審議和決策保障基金的籌集、管理和使用等重大事項,理事會成員由保障基金公司非股東單位產(chǎn)生,代表信托行業(yè)對保障基金的籌集、管理和使用進行決策和監(jiān)督。二是探索建立風險處置的最佳方式。保障基金采取事前、事中防范風險與事后救助相結合的設計理念,在堅持“底線思維”基礎上,注重在實踐中探索對風險的事前預防和事中化解,避免出現(xiàn)“最壞的情形”,以最小成本化解信托機構以及行業(yè)風險。三是堅持市場化原則。用市場化手段防范、化解和處置風險,避免“填窟窿”式救助弱化保障基金救險能力。同時,強調(diào)保障基金使用的有償性和懲罰性,以此強化市場約束,有效降低道德風險。

(二)在公司層面,堅持治理規(guī)范、風險隔離、功能互補的經(jīng)營原則

一是打造規(guī)范高效的治理基礎。由信托業(yè)協(xié)會聯(lián)合行業(yè)13家資本實力雄厚、經(jīng)營穩(wěn)健的信托公司出資115億元,設立保障基金公司,并建立起規(guī)范的“三會一層”公司治理架構。二是實現(xiàn)保障基金與公司風險的有效隔離。對基金和公司資產(chǎn)實施分別管理、分賬核算,并對保障基金建立嚴格托管制度。三是構建信托業(yè)風險“雙重防護網(wǎng)”。保障基金的運用,側重已經(jīng)顯現(xiàn)的流動性風險,以及信托機構的事后救助,主要針對突發(fā)性、實質(zhì)性的機構風險;自營資金的運用,側重事前預防,主要針對日常性、臨時性的流動性風險,通過融資、注資等方式向信托公司提供流動性支持,共同構筑針對信托業(yè)風險的有效防線。保障基金公司的自營資金和籌集管理的保障基金都服務于行業(yè)風險的防范、化解和處置,切實發(fā)揮維護信托行業(yè)穩(wěn)定的功能作用。

(三)在管理體制層面,堅持黨的領導、監(jiān)管指導、行業(yè)協(xié)同的工作方針

一是堅持把加強黨的領導與完善公司治理統(tǒng)一起來。在領導體制上,銀保監(jiān)會黨委根據(jù)中央授權管理公司黨的關系和領導班子,建立健全“雙向進入、交叉任職”領導體制;在公司內(nèi)部,嚴格落實黨建入章程工作,推動公司黨委決策前置,發(fā)揮黨委把方向、管大局、保落實作用,使黨組織發(fā)揮作用組織化、制度化、具體化。二是接受銀保監(jiān)會的監(jiān)管指導。保障基金公司嚴格執(zhí)行各項監(jiān)管政策要求,保障基金的籌集、管理、運用和公司自營業(yè)務均在監(jiān)管部門指導規(guī)范下開展。三是發(fā)揮信托業(yè)“一體三翼”中“一翼”的支持作用。與監(jiān)管部門、信托業(yè)協(xié)會、中國信登公司聯(lián)動統(tǒng)籌,共同維護行業(yè)穩(wěn)定健康發(fā)展。

三、信托業(yè)保障基金公司成立以來的主要探索

成立以來,保障基金公司堅持市場化運營、公司化運作,在實踐中不斷總結經(jīng)驗,確立了行業(yè)“穩(wěn)定器”和“消防局”的戰(zhàn)略定位。一方面,堅守“穩(wěn)定器”的行業(yè)定位,聚焦防風險主業(yè),作為國家金融安全網(wǎng)的重要組成部分,通過保障基金機制的依法高效運作,有效發(fā)揮信托業(yè)安全網(wǎng)作用;通過保障基金機制,提升市場對行業(yè)的信心,維護行業(yè)穩(wěn)定,發(fā)揮保障基金行業(yè)穩(wěn)定基石的作用;管好用好保障基金,發(fā)揮保障基金機制的市場調(diào)節(jié)作用。另一方面,保持“消防局”的工作狀態(tài),協(xié)助監(jiān)管部門開展風險的早預警、早識別、早化解、早處置。保持敏銳市場嗅覺,重視行業(yè)調(diào)研,做好與監(jiān)管部門的信息共享,逐步建立識別信托業(yè)風險和隱患的機制;在認真研判行業(yè)風險基礎上,持續(xù)創(chuàng)新風險管理和化解處置工具,不斷豐富化解風險的方法手段;探索搭建多層次的高風險信托公司救助處置體系,形成有效管用的高風險信托公司處置方案,切實發(fā)揮監(jiān)管支持功能。

(一)探索建立健全保障基金籌集管理體系

建立健全保障基金制度體系,不斷提升基金籌集、管理和使用效率。截至2018年6月末,已順利完成15期保障基金的認購、收益分配和清算工作,認購余額1499.94億元,保障基金資產(chǎn)總額1549.46億元。一是基金籌集工作體系不斷健全。配合監(jiān)管部門制定保障基金籌集和管理的操作細則,配套出臺基金認購操作規(guī)程,開發(fā)運行保障基金籌集管理信息系統(tǒng),與各信托公司建立良好溝通聯(lián)系機制。二是管理基金實現(xiàn)保值增值。按照“兩個辦法”規(guī)定,保障基金日常投資于同業(yè)存款、貨幣市場基金、國債等安全產(chǎn)品,增值部分扣除日常支出、按一年期基準利率分配收益后,全部滾存入保障基金,充實處置風險的力量儲備。三是參與高風險機構處置預案制定工作。根據(jù)監(jiān)管建議,積極研究緊急情況下保障基金使用辦法,結合處置風險需要,進一步明確規(guī)則程序,努力提高基金使用決策和參與救險的效率。

(二)積極參與高風險機構的風險化解處置工作

保障基金公司積極探索以市場化方式防范機構風險,配合監(jiān)管部門扎實做好高風險機構風險化解處置工作。一是聚焦機構風險持續(xù)加強調(diào)研,強化與屬地監(jiān)管部門溝通聯(lián)系。保障基金公司成立以來已完成對全行業(yè)68家信托公司全覆蓋的走訪調(diào)研,連續(xù)三年舉辦銀監(jiān)局座談會,并在日常業(yè)務中加強行業(yè)風險和單體機構風險研判。二是參與高風險機構處置前期準備工作。保障基金公司通過加強專業(yè)人才配置、梳理法律技術文件、落實相關工作機制等措施,積極參與高風險機構風險處置的前期準備工作。三是積極參與風險化解處置工作。根據(jù)監(jiān)管部門的統(tǒng)一部署,開展對潛在高風險機構的流動性監(jiān)測和風險摸底排查,全力配合監(jiān)管部門做好風險處置預案。

(三)以市場化方式預防和化解流動性風險

以市場化方式開展流動性支持和資產(chǎn)收購業(yè)務,截至2018年6月末,保障基金公司流動性支持和資產(chǎn)收購業(yè)務覆蓋58家信托公司,行業(yè)覆蓋率達到85.29%,行業(yè)風險防控能力得到提升。一是積極發(fā)揮風險預防功能,以最小成本防控風險。向出現(xiàn)流動性困難的信托公司提供資金支持,緩解其面臨的流動性壓力,有效避免風險蔓延。采用市場化決策機制和市場價格,推動信托公司發(fā)揮風險化解主體作用,防范信托公司道德風險和逆向選擇。二是構建行業(yè)流動性壓力調(diào)節(jié)工具。加強對市場流動性狀況監(jiān)測分析,把控資金投放節(jié)奏和力度,有力平滑年中、歲末等重要時點的流動性壓力,防范行業(yè)流動性風險集中爆發(fā)。三是有序化解存量風險。探索推進針對信托公司固有財產(chǎn)和信托財產(chǎn)的資產(chǎn)收購業(yè)務,盤活信托存量資產(chǎn),提升信托資產(chǎn)流動性。

(四)建立健全內(nèi)部管控和風險管理體系

堅持一手在外構建行業(yè)安全網(wǎng)、一手在內(nèi)抓內(nèi)部風險管理,建立健全公司內(nèi)部風險管理體系和合規(guī)經(jīng)營文化,風險防控長效機制進一步深化。一是嚴格業(yè)務流程和準入標準。制定流動性支持、資產(chǎn)收購、業(yè)務定價等管理辦法及實施細則,將信托公司凈資本等監(jiān)管指標列為準入條件。設定信托公司負債不高于凈資產(chǎn)30%的授信規(guī)模上限,使行業(yè)負債率總體可控。二是構建重要風險管理體系。建立信托公司風險評級體系,將評級結果作為業(yè)務開展和風險定價的重要參考,根據(jù)評級結果設定風險緩釋措施。建立流動性管理指標體系,按照監(jiān)管指標、監(jiān)控指標、監(jiān)測指標等三個層級,對流動性風險進行充分識別、有效計量、持續(xù)監(jiān)測,完善公司流動性風險防控措施。三是加強資金全流程管理。開發(fā)建設業(yè)務和風險管理信息系統(tǒng),逐步實現(xiàn)對業(yè)務的規(guī)范化、流程化管理。嚴格資金用途審核,對存續(xù)項目開展投后檢查,加強風險監(jiān)測與逐月逐季報告。

四、信托業(yè)保障機制的啟示

(一)必須堅持和不斷加強黨對信托業(yè)保障機制的領導

信托業(yè)保障機制從制度構想到落地實施,三年來的實踐證明,加強黨的領導是實現(xiàn)金融事業(yè)發(fā)展的前提和保證。保障基金公司自成立起,著力增強“四個意識”,堅定“四個自信”,堅決維護習近平總書記核心地位、維護黨中央權威和集中統(tǒng)一領導。在各項工作中,著力用習近平中國特色社會主義思想武裝頭腦指導實踐,促進黨建工作與公司治理深度融合,以黨建工作引領改革發(fā)展,確保黨的領導、黨的建設在保障基金公司得到充分體現(xiàn)和全面加強。公司各層面均堅持以黨的政治建設為統(tǒng)領,全面推進黨的政治建設、思想建設、組織建設、作風建設、紀律建設,把制度建設貫穿其中,深入推進反腐敗斗爭,不斷提高黨的建設質(zhì)量,起到了為保障基金事業(yè)指引方向和保駕護航的重要作用。

(二)行業(yè)互助式保障基金是建立信托業(yè)穩(wěn)定機制的有益探索

從信托業(yè)保障基金三年多來的運行實踐看,行業(yè)互助式保障基金的模式有效運行,對于穩(wěn)定行業(yè)信心、維護行業(yè)平穩(wěn)運行發(fā)揮了積極作用。行業(yè)互助式保障基金作為金融穩(wěn)定機制,遵循了“以行業(yè)資金解決行業(yè)自身問題”的思路,有利于減輕財政負擔,有利于推進市場化風險處置方式的探索。通過開展市場化風險處置,堅持賣者盡責、買者自負的原則,堅持金融機構風險自擔的原則,強化股東、實際控制權人及債權人自我救助責任,堅守市場化解決風險的原則,切實化解和處置金融風險。在化解和處置金融風險時,既要堅持高效運作,也要確??沙掷m(xù)性,通過建立和完善市場化風險處置機制,維護金融業(yè)穩(wěn)健高效運行。

(三)化解和處置金融風險必須堅持一切從實際出發(fā)的原則

由于歷史沿革、經(jīng)濟環(huán)境和經(jīng)營業(yè)務的差異,我國信托業(yè)和國外相關國家的信托業(yè)存在差異。在設計信托業(yè)風險化解和處置機制時同樣要從我國信托業(yè)實際出發(fā),堅持問題導向的政策路徑。堅持從實際中來,到實際中去,切實解決行業(yè)面臨的各項風險問題,積極彌補行業(yè)制度短板。應遵循最小成本的原則,切實降低化解和處置行業(yè)風險的成本。堅持預防為主的原則,設計切實可行的風險化解措施和工具,發(fā)現(xiàn)和解決行業(yè)風險苗頭,維護行業(yè)穩(wěn)健運行。加強信托業(yè)保障基金的專業(yè)化管理,探索進一步完善信托業(yè)保障機制,健全市場化風險處置和救助機制。

(四)風險化解必須堅持早期介入、及時處置

從保障基金公司三年多來參與信托公司風險化解處置的經(jīng)驗來看,必須堅持早期介入化解風險,及時及早處置風險。國內(nèi)外問題金融機構風險處置的經(jīng)驗表明,當金融機構風險控制指標不符合規(guī)定,發(fā)生重大財務危機,機構自救無法實施或難以取得成效時,應果斷啟動行業(yè)幫救、行政接管、司法處置等程序。如果等到機構凈資產(chǎn)為負值才介入處置,將錯失了風險化解處置的良機,增加處置的工作難度和處置成本。要進一步探索完善行業(yè)風險動態(tài)監(jiān)測和早期預警的指標體系和計量方法,提高風險識別和預判能力。應研究明確高風險機構處置的方式、觸發(fā)條件、處置程序等,做到及時介入處置,提高處置實效。

(五)統(tǒng)籌發(fā)揮金融基礎設施的監(jiān)管支持作用

近年來,我國信托業(yè)監(jiān)管體系建設不斷推進,已經(jīng)形成以銀保監(jiān)會為監(jiān)管主體,信托業(yè)協(xié)會、信托登記公司、保障基金公司分別發(fā)揮行業(yè)自律、市場約束、安全保障等輔助作用,協(xié)同配合構筑成的信托業(yè)風險監(jiān)管防控體系,行業(yè)監(jiān)管有效性持續(xù)提升??偨Y實踐經(jīng)驗,要進一步深化改革,堅持金融市場基礎設施的市場化定位,完善治理結構,健全聯(lián)動機制,充分發(fā)揮金融市場基礎設施在支持宏觀管理、服務金融改革、維護金融安全中的作用。要推動金融市場基礎設施在信息與數(shù)據(jù)共享、互聯(lián)互通方面加強合作,實時、全面、準確、完整監(jiān)測行業(yè)動態(tài),提高市場透明度,完善市場功能,為監(jiān)管決策提供高效支持。

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